95. Aktif İşgücü Piyasası Politikaları Nelerdir?

Aktif işgücü piyasası politikaları, genel olarak işgücü piyasasını ve işçilerin işle ilgili niteliklerini geliştirmek, daha etkin bir işgücü piyasasını teşvik etmek amacıyla uygulanmaktadır. Bu politikalarda, istihdamı korumak, artırmak ve işsizliği azaltmak için işsizlere iş bulmada yardımcı olma, eğitim ve iş destekleri sağlamak ön plandadır (Sanal, 2014, s. 2).

1950’li yıllarda İsveç’te uygulamaya başlanan aktif işgücü piyasası politikaları, 1973 sonrasında OECD ülkelerinde işsizlik oranlarının artmasıyla, istihdam artışını sağlama ve yeniden istihdama geçişi kolaylaştırma amacıyla yaygın uygulama alanı bulmaya başlamıştır. Bu politikalar özellikle 1990’lı yıllardan itibaren yapısal işsizlikle mücadele için ulusal ve uluslararası politika uygulayıcıları tarafından önemli destek görmüştür. OECD 1994 İş Stratejileri Raporu’nda üye ülkelere, işsizlikle mücadelede aktif işgücü politikalarına daha fazla önem verilmesini ve programların güçlendirilmesini özellikle tavsiye etmiştir. AB Konseyi 1997’de aktif iş piyasası tedbirlerinden oluşan Avrupa İstihdam Stratejisi’ni hazırlayarak birçok ülkede kullanılması yönünde anlaşmaya varmıştır (Calmfors, Forslund ve Hemström, 2002, s. 5’ten aktaran Şahin vd., 2019, s. 163).

Aktif işgücü piyasası politikaları pek çok bileşenden oluşmaktadır. Bu bileşenler kamu çalışma programları, iş arama yardımları ve istihdam hizmetleri, mesleki eğitim programları, bağımsız çalışma programları, işletmeye sunulan istihdam destekleri işsizlere sağlanan ödeme desteği gibi sıralanabilir. Aktif işgücü piyasası politikalarını oluşturan programlar işsizliği azaltmayı ya da ortadan kaldırmayı hedefleyerek işsizlik türüne göre ve istihdam yaratma, işgücü piyasalarına uyum sağlamaya göre sınıflandırılan bir biçimde ele alınabildiği gibi arz ve talep boyutlarının dikkate alındığı bir biçimde de sınıflandırılabilmektedir (Varçın, 2004; Kapar, 2006). Diğer bir sınıflama ise ücret ve istihdam sübvansiyonları, kendi işini kuranlara yardım programları, mesleki eğitim programlar, kamunun eşleştirme ve danışmanlık hizmetleri doğrudan kamu istihdamı biçiminde aktif istihdam programlarını sıralamaktadır (Biçerli, 2011, ss. 499-512).

Azaltmayı ya da ortadan kaldırmayı hedeflediği işsizlik türüne göre geçici işsizliğe ilişkin politikalar, yapısal işsizliğe ilişkin politikalar söz konusu olmaktadır. İstihdam yaratma programlarında işletme geliştirme politikaları, kamu yararına çalışma ve yerel ekonomik gelişme programları yer alırken işgücü uyum politikalarında ihbarlı işten çıkarma, çalışma süresinin kısaltılması, esnek iş örgütlenmesi ve iş güvenliğine ilişkin düzenlemeler söz konusudur (Varçın, 2004, ss. 23-85).

Talep yanlı politikalar yanlı programlarda doğrudan ya da dolaylı iş arama amacı belirgindir. Doğrudan kamu istihdamı birinci duruma örnektir. İşverenlere yapılan istihdam sübvansiyonları gibi işgücü piyasalarına girişinin desteklenmesi gereken grupları dolaylı olarak desteklemek dolaylı iş arama amacına hizmet etmektedir. Arz yanlı programlar ise ekonominin iş yaratma potansiyelini harekete geçirme amacı taşımayan ancak programa katılan işsizlerin işgücü piyasalarında beklenen bilgi ve becerilere uyumlu olarak yetiştirilmesini hedefleyen programlardır (Kapar, 2006, s. 346).

Bu çalışmada aktif işgücü piyasası politikaları; geçici ve yapısal işsizliğe yönelik politikalar, istihdama yönelik politikalar ve işgücü piyasalarına uyum politikaları ayrımı çerçevesinde ele alınacaktır.

Varçın (2004) çalışmasında geçici işsizliğe çözüm için önerilen politikaların hem aktif hem pasif işgücü piyasası politikaları için zemin hazırladığı ifade edilmektedir. Uyguladıkları programlar farklı olsa da aktif ve pasif politikalar biri diğeri yerine kullanılan değil birbirini destekleyen yapıdadır. Bu bağlamda ilgili çalışmada doğrudan doğruya aktif işgücü piyasası politikaları başlığı altında yer almasa da geçici ve yapısal işsizliğe yönelik programlar ile işgücü piyasası uyum programları aktif işgücü piyasası politikaları başlığı altında ele alınmıştır.

Geçici işsizliğe ilişkin politikalar istihdam ve danışmanlık hizmetleri, toplu işten çıkarmalara karşı uyum politikaları, yoğun iş arama hizmetleri ve bölgesel işgücü hareketliliği olmak üzere dört alt başlıkta ele alınmaktadır.

İstihdam ve danışmanlık hizmetleri işe yerleştirme ve iş danışmanlığı hizmetleri işsizlik süresini kısaltan programlardır. Aktif istihdam programları kapsamında kamu tarafından yerine getirilen hizmetler anlaşılmaktadır (Varçın, 2004: 23). Bilgilendirme ve İşe Yerleştirme Hizmetleri (Kamunun Eşleştirmeve Danışmanlık Hizmetleri olarak adlandırılan bu programlar ekonomik durgunluk ve istihdam azalışının yaşandığı dönemlerde artan işsizlik oranları nedeniyle işgücü piyasalarındaki arz-talep dengesizliklerini düzenleme ve böylece işsizliği azaltmaya yöneliktir (Gorter & Kalb, 1996, s. 593). Aktif işgücü piyasası politikalarıHata! Yer işareti tanımlanmamış. kapsamında kamu istihdam ve danışmalık hizmetleri söz konusu olmakla birlikte işgücü piyasalarında eşleme ve danışmanlık hizmeti veren özel istihdam büroları da bulunmaktadır. İş arama hizmetlerine aracılık etmek özel sektörün ve piyasanın işleyişine bırakılmaması gereken bir konu olduğundan özel istihdam bürolarının izinleri, çalışma koşulları gibi konular devlet tarafından düzenlemekte ve denetlemektedir.[1]

Toplu işten çıkarmalara karşı uyum politikaları işsizlik süresini kısaltan hatta işsizliğe erken müdahalede bulunan programlardır. Çalışanlara yönelik olarak uygulanan bu programlarda başvurulabilecek kaynaklar ile ilgili bilgi verilmektedir. Toplu işten çıkarmadan önce yapıldığında faydalı olabilecek bir program olduğundan sendika ve firma temsilcileri ile ortak çalışma ile yürütülmesi mümkündür (Varçın, 2004, s. 23).

Yoğun iş arama hizmetleri iş arama becerisi fazla olmayan, özel uzmanlık gerektiren alanlarda çalışan kişiler bakımından önem arz eden bu programlar pazarlanabilir becerileri olan ancak geçici olarak işsiz kalmış kişilere uygundur. Bu kapsamda gençler ve uzun dönemli işsizlere yönelik iş arama becerisi kazandırma ön plandadır (Varçın, 2004, s. 23). İş arama beşerî sermeye başlığı altında da ele aldığımız üzere fayda ve maliyetleri olan bir süreçtir. Bireyler iş arama faaliyetleri için doğrudan ve dolaylı maliyetlere katlanırlar. İş arama faaliyetlerinin marjinal maliyeti eksik bilgi ya da iş fırsatlarına sınırlı erişim gibi nedenlerle artabilmektedir. İş aramaya harcanan ilave kaynakların artması marjinal maliyetleri arttırdığından ilave iş arama yatırımının hükümetlerce desteklenmesi yoluna gidilmektedir. Aynı zamanda iş aramaya ayrılan zaman boyunca beşerî sermaye değerlerinde meydana gelen azalmaların telafisi için de işgücü piyasalarında yoğun olarak destek programları da gündeme gelmektedir (Gorter & Kalb, 1996, s. 593).

Bölgesel işgücü hareketliliği temelde işgücünün talep olan bölgelere kaydırılmasını amaçlamaktadır. Program için gençlerin daha uygun bir grup olduğu ifade edilmektedir. Programın başarılı olabilmesi gidilecek bölgede iş garantisi verilmesi ile doğru orantılıdır (Varçın, 2004, s. 23). Bölgesel hareketlilik söz konusu olduğunda göç başlığı altında ele alınan konular da akla gelmektedir. Göç konusu da beşerî sermaye kapsamında ele alınan ve fayda-maliyet analizi gerektiren bir konudur. Geçici işsizliğe yönelik politikalar bağlamında bölgesel işgücü hareketliliği bir çeşit iç göç yaratacaktır. İşsizlik oranlarının yüksek olması göç kapsamında bir itici faktördür ya da tam tersi bu oranların düşüklüğü çekici bir faktör olarak karşımıza çıkar. Ancak işsizliğin göç kararı verilmesinde tek belirleyici değişken olmadığı gidilmesi düşünülen yerin mekânsal özellikleri, sosyal durum, gelişmişlik düzeyi gibi bir dizi faktör de etkili olmaktadır. Bölgesel işgücü hareketliliği programı tek başına uygulandığında arzu edilen düzeyde etkili olamayacaktır, bu nedenle temelinde işgücünün bölgesel hareketliliğini sağlayacak ama aynı zamanda tercih edilecek bölgeler oluşturulması önemlidir. Bu noktada her ülke işsizliğin yoğun olduğu bölgeler ile ilgili ayrıntılı dokümanlar hazırlayarak nedenleri net bir biçimde ortaya koymalı ve bu nedenlerden hareketle neler yapılması gerektiği planlanmalıdır. İç göç dinamiklerinin kırsal alanlardan kentsel alanlara yöneldiği ancak kentlerde yoğun işsizlik ya da kayıt dışı enformel çalışma biçimlerinin gündeme geldiği bir ortamda tersine göç politikalarının hayata geçirilmesi çalışmaları ile kırsal kalkınma öncelikleri kapsamında uygulanan köy-kent projeleri ilk akla gelen örneklerdendir. Elbette uzun dönemli planlama gerektiren bu alanlar geçici işsizliğin değil yapısal işsizliğin kapsamına giren konulardır.

Yapısal işsizliğe ilişkin politikalar; işgücü yetiştirme programları, işbaşı eğitimleri ve ücretlerin sübvanse edilmesini kapsamaktadır.

İşgücü yetiştirme programları işgücü piyasalarında demode olmuş ve artık talep edilmeyen beceriler yerine yeni ve geçerli becerilerin kazandırılmasını amaçlamaktadır. Daha çok kadınlar ve gençler için olumlu sonuçlar veren program işgücü piyasası kalitesini arttırıcı yönde etkide bulunmaktadır (Varçın, 2004, s. 32). Meslek eğitimi bu kapsamda ifade edilebilir. Mesleki deneyimi olmayan kişilere mesleki deneyim ve iş tecrübesi kazandırarak bu kişilerin istihdam edilebilirliklerini artırmak amacıyla mesleki eğitim kursları ve işbaşı eğitim programları düzenlenmektedir Mesleki eğitim kursları; mesleği olmayanlara meslek edindirmek, mesleği olmakla birlikte mesleki becerilerini geliştirmek isteyenlerin istihdam edilebilirliğini artırmak amacıyla düzenlenir. Bu kurslar istihdam garantisi ve belli bir oranda istihdam garantisi sağlayan kurslar olmaktadır (Işığıçok & Emirgil, 2009, s. 220).

İşbaşı eğitimleri genellikle işgücü yetiştirme programları ile birlikte yürütülmektedir. Program yaşlılar bakımından daha uygun görünmektedir Uygulamada firmalar eleme usulü ile uygun olan kişilere iş verebilmektedir (Varçın, 2004, s. 32). İşbaşı eğitim programları ise işverenlere işe alacakları kişileri, kendi işyerlerinde yetiştirme imkânı sağlayan uygulamalardır. Ayrıca çalışan kişilere yönelik olarak istihdamın korunması, geliştirilmesi ve artırılması, mesleki bilgi ve becerilerinin geliştirmesi ve yeni teknolojilere uyum sağlayabilmeleri amacıyla da mesleki eğitim kursları düzenlenmektedir. Bu eğitimler Mesleki Yeterlilik Belge zorunluluğu kapsamındaki mesleklerde de uygulanmaktadır (https://www.iskur.gov.tr). Eğitim programları, işgücü piyasası içerisinde yer alan gençler, uzun süreli işsizler, temel becerilerden yoksun düşük vasıflılar gibi dezavantajlı kesimlerin, işletmeler içerisinde istihdam edilebilirliklerini doğrudan artırıcı etkiye sahip bir eğitim modeli olarak özellikle gelişmekte olan ülkelerde yaygın olarak uygulanmaktadır (Işığıçok & Emirgil, 2009, s. 220).

Ücretlerin sübvanse edilmesi, işini kaybedenlerin firmalar tarafından işe alınmasına imkân sağlayabilecek programlardır. Gelişmekte olan ülkelerde aygın bir biçimde uygulanan bu programlar kötüye kullanıldığında olumsuz sonuçlar ortaya çıkabileceğinden kontrol önemlidir. Yapısal reformların yaşandığı ve dönüşüm sürecinde bulunan ülkelerde kimi zaman ücretlerin sübvanse edilmesi kaçınılmaz olmaktadır (Varçın, 2004, ss. 3-39).

Buraya kadar ele alınan programlar işgücü piyasalarında arz ve talebin işgücü nitelikleri yönünden örtüşmemesi sorunu ile bağlantılıdır. İstihdam yaratma programları küçük işletme geliştirme politikaları, kamu yararına çalışma programları ve yerel ekonomik gelişme programları uygulanmaktadır (Varçın, 2004, s. 43). Ayrıca özü itibarıyla istihdam yaratma potansiyeli olan iş yaratma programları da bu kısımda ele alınabilir.

Küçük işletme geliştirme politikaları dediğimizde küçük işletmelere ve kendi işini kuracaklara yönelik olarak uygulanan eğitim, teşvik ve danışmanlık hizmetleri akla gelmektedir. Bu program aynı zamanda işini kaybedenlerin bir kısmı için de uygulanabilir. Eğitim düzeyi yüksek, orta yaşlı ve beceri sahibi kişiler için uygun olabilecek bu programlar kapsamında sivil toplum kuruluşları da rol alabilirler (Varçın, 2004, s.  43).

Kamu yararına çalışma programları aynı zamanda toplum yararına çalışma programı olarak da adlandırılır ve bir çeşit geçiş programıdır. Toplum yararına çalışma programları işsizliğin yoğun olduğu dönemlerde, işsizlerin kısa süreli istihdam ve eğitimini amaçlayan, doğrudan veya yüklenici eli ile toplum yararına bir iş ya da hizmetin gerçekleşmesini sağlayan programlar olarak tanımlanmaktadır (Türkiye İş Kurumu, 2012, s. 41’den akt. Sanal, 2014, s. 6). Niteliksiz ve yarı nitelikli kesim ile kısa dönemli işsizler için daha iyi işlediği söylenebilecek bu programın maliyeti yüksektir (Varçın, 2004, s. 43).

Yerel ekonomik gelişme programları yeni yatırımların hangi alanlara yapılacağı belirlemektedir. Ekonomik gelişmenin hangi sektörlerde olacağını belirleyen program bu yönüyle uzun dönemli işsizliği ve göçü önleyebilme potansiyeli taşımaktadır (Varçın, 2004, s. 43).

İş Yaratma Programları, uzun süreden beri işsiz olan kişilere yönelik olarak geliştirilmiştir. Bu programlarla yaygın ve büyük ölçekli işsizlik sorununun çözümü amaçlanmaktadır. 1980’li yıllarda, uzun dönemli işsizlerin toplam işsizler içerisindeki oranında meydana gelen hızlı artış, iş yaratma programlarının da önemini arttırmıştır (Sapsford & Tzannatos,1999, s. 17). Bu programların iki temel özelliği, işverenin çoğunlukla kamu veya kâr amacı gütmeyen kuruluşlar olması ile yaratılan işlerin geçici nitelikte ve toplumsal faydası olan işler olmasıdır (Uşen, 2007, s. 67). Bu programlara, belli özeliklere sahip işsizler katılmakta ve başta belediyeler olmak üzere ağaçlandırma, çevre temizliği, yaşlı bakımı vb. topluma faydalı işlerde istihdam edilmektedirler.

İşgücü piyasası uyum politikaları; ihbarlı işten çıkarma, çalışma süresinin kısaltılması, esnek iş örgütlenmesi (esnek çalışma koşulları) ve iş güvenliği ve ücretlere ilişkin düzenlemeler olarak ele alınmaktadır.

İhbarlı işten çıkarma, çalışanlara işten ayrılmadan önce alternatif iş arama imkânı sunan bu programın hedef kitlesi işini kaybetmesi muhtemel kişilerdir. Yapısal dönüşüm ve ekonomik durgunluk gibi dönemlerde işten ayrılacak taraf ve kamu istihdam ofisine ek yük getirebilecek olumsuzluğun azaltılmasını sağlayabileceği düşünülmektedir (Varçın, 2004, s. 58).

Çalışma süresinin kısaltılması, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde farklı nedenlerle gündeme gelen bir politikadır. Gelişmiş ülkelerde ekonomik ve teknolojik gerekçelerle çalışma sürelerinin kısaltılması gündeme gelmektedir. İşgücü uyum politikası kapsamında teknolojik yeniliklerle artı-değerin artması çalışanların ücret ve sosyal haklarında bir kesintiye gidilmeksizin daha kısa süre çalışmasına imkân sağlayabilecektir. Ancak uygulama aşamasında zorlukların yaşanması söz konusudur (Varçın, 2004, s. 61).

Esnek iş örgütlenmesi ya da esnek çalışma koşulları küreselleşme ile sıkça tartışılmaya başlanan işgücü piyasalarındaki katılıkların ortadan kaldırılmasına yönelik bir politikadır. Ekonomik durgunluk dönemlerinde ya da geçiş sürecindeki ülkelerde çalışma ilişkilerini katı olarak nitelenen bir yapıda olması rekabetçi gücünü koruyamayan firmaların faaliyetlerine son vermelerine neden olabileceğinden esnek çalışma biçimleri bu anlamda işgücü piyasası arz ve talebini dengeleme görevi görmektedir (Varçın, 2004: 63). Esneklik başlığı altında ele alacağımız gibi esneklik üretim süreçlerinde esneklikten başlamak üzere farklı esnek çalışma biçimlerine kadar geniş literatüre sahiptir. Konunun çalışanlar ve işverenler bakımından olumlu ve olumsuz pek çok yönü bulunmaktadır. Esneklik ve işgücü piyasası ilişkisi 97. soru kapsamında ele alınmaktadır.

İş güvenliği ve ücretlere ilişkin düzenlemeler, ekonomik durgunluk dönemlerinde işletmeler, ekonomik durgunluğu aşabilmek ve piyasada tutunabilmek için maliyet unsuru olarak değerlendirdikleri bazı yasal düzenlemelerde esneklik talebinde bulunabilirler. İş güvenliği ve ilişkin hizmetler ile ücretlere ilişkin düzenlemeler bu anlamda esnek düzenleme talep edilen başlıca alanlardır. Bu konuda tek taraflı fedakârlığa dayalı olmayan uygulamaların yapılması önem arz etmektedir (Varçın, 2004, s. 66).

Biçerli, M. K. (2011). Çalışma Ekonomisi, Beta: İstanbul.

Gorter, C. & Kalb, G. R. J. (1996). Estimating the Effect of Counseling and Monitoring the Unemployed Using a Job Search Model, The Journal of Human Resources, Vol. 31, No. 3, pp. 590-610.

Işığıçok, Ö., & Emirgil, B. (2010). Aktif işgücü piyasası politikaları ve mesleki yetiştirme: “İşgücü yetiştirme kurslarının etkinliğinin Bursa ili örneğinde incelenmesi. Sosyal Siyaset Konferansları Dergisi, 57, 213-233. https://dergipark.org.tr/tr/pub/iusskd/issue/885/9832

Kapar, R. (2006), Gelişmiş Ülkelerde enformel istihdamın boyutları. Tes-İş Dergisi, 2006/2, 46-52.

Sanal, E. M. (2014). Bir aktif istihdam politikası aracı olarak toplum yararına çalışma programlarının Edirne ilinde 2009 -2011 yılları arasındaki uygulaması ve programlar bitmeden ayrılan katılımcılara yönelik analiz. Sosyal Bilimler Metinleri, 2(2014), 1-13.

Şahin, M., Nal, M., & Kaya, F. (2019). Aktif işgücü piyasası politikaları işsizliği nasıl etkiliyor? İŞKUR eşleşme hizmetleri etki analizi. Sosyal Güvenlik Dergisi, 9(1), 161-176.

Varçın, R. (2004). İstihdam ve işgücü piyasası politikaları. Siyasal Kitabevi.

---

[1] Özel İstihdam Büroları ile ilgili ayrıntılı bilgi için Ek Tablo 12’yi inceleyebilirsiniz.